重庆市涪陵区市场监督管理局
《重庆市深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案》 政策解读
大中小为贯彻落实《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号），进一步深化我市“证照分离”改革，激发市场主体发展活力，2021年6月30日，市政府印发《重庆市人民政府关于印发重庆市深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案的通知》（渝府发〔2021〕16号，以下简称《方案》），现解读如下。
一、《方案》出台背景
“证照分离”改革是落实党中央、国务院重大决策部署，深化“放管服”改革的重要举措，是激发市场主体活力、进一步优化营商环境、推动政府职能转变的一项综合性改革。2021年5月19日，国务院印发《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号，以下简称国务院《通知》），自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，并在自贸试验区进一步加大改革试点力度。
本次党中央、国务院部署深化“证照分离”改革，在更大范围和更多行业推动照后减证和简化审批，让更多市场主体轻装上阵投资兴业，对于助企纾困、促进更多市场主体发展壮大、加快融入新发展格局、稳住经济基本盘具有积极作用。
二、《方案》主要内容
《方案》主要包括总体要求、改革任务、配套措施、创新和加强事中事后监管、工作要求等五方面内容。
（一）总体要求。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，落实国务院关于深化“证照分离”改革工作部署，自2021年7月1日起，在全市范围内深化“证照分离”改革。力争2022年底前建立简约高效、公正公开、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性，着力优化营商环境，激发市场主体发展活力。
（二）改革任务。一是实行涉企经营许可事项清单管理，清单之外不得限制企业（含个体工商户、农民专业合作社，以下简称企业）进入相关行业或领域。二是分类推进审批制度改革，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等4种方式推进。
（三）配套措施。一是深化商事登记制度改革，二是推进涉企经营信息共享，三是加强电子证照归集运用。
（四）创新和加强事中事后监管。一是明确监管职责，二是健全监管规则，三是强化协同监管，四是创新监管方式。
（五）工作要求。从强化组织领导、强化工作落实、强化法治保障、守住安全底线、强化宣传培训等方面对改革工作提出要求。
三、关键词解释
（一）“证照分离”。
“照”是指市场监管部门核发的营业执照，“证”是指各相关主管部门颁发的经营许可证件，“证”和 “照”是企业进入市场的两把钥匙，营业执照功能为依法登记企业身份，许可证件功能为依法赋予企业经营资格。企业领取营业执照后，即可开展无需取得许可的经营活动。对于需要许可的经营活动，光拿到“照 ”还不够，还需要取得有关主管部门的许可证件方可从事经营活动。“证照分离” 就是针对与企业经营活动密切相关的许可事项，将赋予经营资格的“证 ”与登记企业身份的 “照”分离开来，大力推进“照后减证”，持续简化行政审批手续，把更多精力从关注事前审批转到事中事后监管上来，着力破解“办照容易办证难”“准入不准营”问题。
（二）涉企经营许可事项。
涉企经营许可事项，是指与企业营业执照中的经营范围密切相关，企业不取得许可就不能进入特定行业或领域开展经营的行政许可事项。
有两类行政许可事项不属于涉企经营许可事项。第一类是只面向事业单位、社会组织、其他组织（如宗教团体）和自然人的行政许可事项。第二类是针对企业建设特定项目、生产特定产品、提供特定服务、开展特定活动等的行政许可事项，这类事项主要实行“一事一批”或“一品一批”的管理模式，与企业营业执照中的经营范围没有直接关系，不影响企业进入特定行业或领域开展经营，因此不属于涉企经营许可事项。
（三）“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”。
谁审批、谁监管是指依法享有审批许可权的有关主管部门，对其实施的行政审批事项进行事中事后监管；谁主管、谁监管是指依法享有行政管理权的有关主管部门，对其主管事项进行事中事后监管。有关主管部门需对其主管行业承担起“一管到底”的监管职责。同时，对未取得许可证件擅自从事许可项目经营的违法行为，由有关主管部门依法予以制止和查处，法律法规另有规定的除外。对直接取消审批、审批改为备案的，以及本次“证照分离”改革前已取消审批或已改为备案的涉企经营许可事项，由原审批部门依法承担监管职责。
四、新旧政策差异对比
市政府于2021年1月12日印发《重庆市“证照分离”改革全覆盖实施方案》，在全市范围内分步推进涉企经营许可事项“证照分离”改革全覆盖。本次市政府印发的《方案》与之相比，主要有以下三个方面不同。
（一）改革事项不同。2021年1月在全市推行的“证照分离”改革全覆盖事项是以2019年12月在重庆自贸试验区试点改革的537项涉企经营许可事项为基础，结合我市实际，按照成熟一批推广一批的原则，梳理出266项涉企经营许可事项，在全市推广实施。本次全市深化“证照分离”改革是按照国务院统一部署，将中央层面设定的523项和重庆设定的3项涉企经营许可全部纳入清单管理，清单之外一律不再限制企业进入相关行业开展经营。
（二）改革方式不同。2021年1月在全市推行的“证照分离”改革全覆盖的涉企经营许可事项是将2019年重庆自贸试验区试点的改革方式在全市推广实施。其中，直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺这3类改革方式的事项占总量的17%。本次全市深化“证照分离”改革，按照国务院统一部署，大力推动照后减证和简化审批，在全市范围内直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺这3类改革方式的事项占总量的23%，前3类改革方式事项较年初提高了6个百分点，改革力度更大。同时，还在重庆自贸试验区对69项事项加大改革试点力度。
（三）本次深化“证照分离”改革把创新和加强事中事后监管放在了更加突出的位置。《方案》中将“创新和加强事中事后监管”单独作为一个部分，从明确监管职责、健全监管规则、强化协同监管及创新监管方式等方面提出了具体工作要求，特别强调“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”原则，坚持放管结合并重，进一步明确监管责任部门、强化监管协同、织密监管体系、提升监管效能，及时防范化解风险隐患，对涉及国家安全、公共安全、人民生命健康安全的事项落实监管全覆盖，坚决守住安全底线。
五、其他需要关注的事项
（一）如何理解《方案》关于“市、区县有关主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项”的规定。
改革前，一些涉企经营许可事项的主管部门，要求企业申办许可证件前，先去变更营业执照、增加涉及许可相应的经营范围，企业为此要跑两个部门。《方案》印发实施后，企业取得营业执照后即可直接去主管部门申办许可证件，主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理相关许可证件，减去了企业一道办事环节。
（二）本次在重庆自贸试验区进一步加大改革试点力度的改革举措，重庆自贸试验区所在区的其他区域参照执行。
以往在重庆自贸试验区推行的“证照分离”改革实施范围限定在自贸试验区内，本次《方案》明确提出自贸试验区所在区的其他区域参照执行自贸试验区改革政策。也就是说，试点地域范围除重庆自贸试验区以外，还拓展到了自贸试验区所在区的其他区域，解决了自贸试验区所在区内使用两套许可准营制度的问题。
（三）如何理解经营范围规范化登记。
改革前，申请人办理营业执照时需自行填报经营范围申请登记。改革后，实行经营范围规范化登记，申请人办理营业执照时从国家市场监管总局统一编制的规范目录中自由选择规范条目申请登记。经营范围规范目录将会根据新产业、新业态的发展及时调整更新。
规范目录中的经营范围分为两类，一类是“一般经营项目”，这些行业的企业领取营业执照后即可开展经营；另一类是“许可经营项目”（含前置许可经营项目和后置许可经营项目），企业进入这些行业开展经营，除领取营业执照外，还必须办理相关许可证件。若未取得相关许可证件就开展经营活动，属无证违法经营行为，有关主管部门将采取责令停止经营、没收违法所得、罚款等方式，依法予以查处。相关行政处罚信息将通过国家企业信用信息公示系统对外公示，并实施信用约束和部门联合惩戒，企业在银行借贷、政府采购、获得荣誉、资质审批等方面将受到限制。
企业登记注册时，自主在规范目录中选择经营范围。企业选择的经营范围属于“前置许可经营项目”的，凭相关许可证件办理登记注册；企业选择的经营范围属于“后置许可经营项目”的，市场监管部门告知企业需要办理的许可证件及许可审批部门，并及时将企业信息推送至有关主管部门；有关主管部门要及时接收推送信息，按规定及时向市场监管部门反馈许可证办理情况，并将有关企业纳入监管范围，杜绝监管空白。
（四）本次改革明确了部门协同监管的工作职责和实现手段。
本次《方案》中，对协同监管提出了“双告知、双跟踪、双反馈”和“双随机、双评估、双公示”等“六个双”的具体工作措施，一方面明确了市场监管部门和有关主管部门在协同监管中的工作职责，防止出现以往企业在取得营业执照后，办理许可证之前无人监管的情况，消除监管盲区；另一方面是明确了部门协同监管的主要方式，对实现部门协同监管，形成监管合力，提供了有效路径。
其中，“双告知”就是企业在办理营业执照时，如果申请的经营范围中涉及需取得许可证件方能从事经营的项目，市场监管部门需当场告知其哪些项目需要到哪个部门办理许可证件，以及未取得许可擅自从事许可项目将会产生哪些违法后果、受到哪些行政处罚，同时向涉及的市、区县有关主管部门告知该企业的登记注册信息，方便其将该企业纳入监管范围。“双跟踪”就是企业在取得营业执照后，市、区县有关主管部门要对其办理许可证件前这段时间进行跟踪监管，防止出现监管真空，同时对申请办理许可证件的，要实时跟踪办理进度。“双反馈”就是市、区县有关主管部门要将企业经营许可办理结果（准予办理或不予办理）反馈至市场监管部门，以便做好后续监管。“双随机”就是在部门联合监管中，采用“双随机、一公开”的方式进行，统筹合并多个部门的检查事项，合理配置检查资源，从以往的“分散作战”向“集中作战”转变，减少对企业的检查次数。“双评估”就是通过大数据技术对相关部门的监管数据进行分析研判，评估企业信用和行业安全等风险程度，实现风险预警，根据评估结果，采取差异化监管措施，有效防范和化解风险隐患。“双公示”就是将企业的行政审批和行政处罚信息，通过国家企业信用信息公示系统（重庆）、信用中国（重庆）等平台，依法向社会进行公示。
